Lo strano caso del viceré d’Occidente in Bosnia

di Giulia ContiniLa paralisi sulla successione dell’Alto rappresentante a Sarajevo Christian Schmidt apre uno scontro tra le grandi potenze. In ballo non c’è solo il nome del successore, ma il futuro di un sistema nato con gli Accordi di Dayton. Con l’analisi del generale Francesco Cosimato, Krisis passa ai raggi X i meccanismi di un potere trentennale oggi contestato tanto da Mosca quanto da Washington. Un’impasse che lascia l’Unione Europea sempre più isolata. Intanto, l’Italia prova a giocare le sue carte, proponendo un candidato sostenuto da Usa, Giappone e Turchia.IN BREVECrisi istituzionale Il sistema di supervisione internazionale in Bosnia è paralizzato dopo le dimissioni di Schmidt. Lo stallo sulla successione evidenzia le crepe di un protettorato trentennale.Poteri assoluti Introdotti nel 1997, i poteri di Bonn consentono all’Alto Rappresentante di revocare funzionari eletti e imporre leggi, derogando di fatto al principio di separazione dei poteri.Veti incrociati La nomina del nuovo rappresentante spacca i 55 Paesi del Consiglio per l’attuazione della pace. L’Italia candida Zanardi Landi con il sostegno Usa. La Francia propone Troccaz con l’appoggio tedesco.Modello neocoloniale Le tutele esterne e il diritto di veto etnico cristallizzano lo stallo politico. Per il generale Cosimato, l’assetto di Dayton, ormai museale, nega l’autodeterminazione del Paese.Nota della direttrice: L’approfondimento che segue nasce da un accurato lavoro di ricerca condotto da una mia studentessa dell’Università degli Studi di Milano, Giulia Contini, che sta scrivendo una tesi magistrale sul tema. Come avviene per ogni nostra inchiesta – e in particolar modo in questo caso – i materiali e i riscontri documentali sono stati successivamente sottoposti a rigorose verifiche da parte della redazione di Krisis, per garantire il rigore scientifico e la coerenza con i nostri standard editoriali.La Bosnia-Erzegovina sta vivendo una crisi senza precedenti. Le dimissioni dell’Alto Rappresentante Christian Schmidt e il fallimento nella scelta del suo successore mostrano le crepe di un sistema di supervisione internazionale che, a 31 anni dalla fine della guerra, fatica a giustificare la propria esistenza. Per la prima volta dalla firma degli Accordi di Dayton nel 1995, l’Ufficio dell’Alto rappresentante, l’organismo incaricato di vigilare sull’attuazione civile degli accordi, appare privo del consenso fra Europa, Stati Uniti e Russia che lo ha sostenuto per oltre 30 anni.Dietro lo scontro diplomatico sulla nomina del nuovo Alto rappresentante, si nasconde una questione più profonda. La disputa ha portato alla luce il ruolo di una figura dotata di poteri straordinari lasciata a lungo nell’ombra. Per alcuni analisti, l’Alto rappresentante è l’unico strumento in grado di evitare che scoppi una nuova guerra balcanica, per altri è il simbolo dell’ingerenza internazionale in uno Stato che dovrebbe essere sovrano. In sintesi, si tratta davvero dello strumento necessario per preservare la stabilità della Bosnia o rappresenta invece il baluardo di un sistema di tutela internazionale anacronistico?Per trovare risposta a questa domanda, abbiamo chiesto aiuto al generale Francesco Cosimato. Forte dell’esperienza in due missioni in Bosnia Erzegovina (nel 1998 e nel 2006), dov’è stato capo dell’ufficio di diretta collaborazione del comandante della forza europea Eufor Althea Gian Marco Chiarini, l’alto ufficiale non ha dubbi. «Di fatto, la Bosnia è un protettorato» spiega tranchant. «La presenza delle potenze internazionali – Italia compresa – è la versione contemporanea del neocolonialismo».Quella del generale non è una voce isolata. Le critiche all’Alto rappresentante non provengono solamente da Oriente, con le storiche opposizioni di Russia e Republika Srpska (una delle due entità politiche che costituiscono lo Stato di Bosnia ed Erzegovina, ndr), ma giungono con altrettanta nettezza anche da Occidente.L’Alto rappresentante è stato fortemente criticato dal think tank European Stability Initiative (ESI), con sede a Berlino, che lo ha descritto come un ruolo molto affine «a quello dei Raj britannici nell’India del XIX secolo» (il British Raj era il regime di dominio coloniale esercitato dal Regno Unito in India fra il 1858 e il 1947, ndr), un «governo indiretto» tipico di un «potere imperiale sui suoi possedimenti coloniali». Non solo. The Guardian lo ha descritto come un «dominio feudale». E The Economist ci è andato giù ancor più pesante, definendolo un «vicerè».Prima di entrare nei meandri della politica interna di Sarajevo, è necessario capire come la Bosnia post-Dayton si sia trovata a essere di fatto governata, per 31 anni, da otto diplomatici europei con poteri pressoché assoluti, storicamente coadiuvati da un primo vice di nazionalità statunitense.Da Dayton a BonnGli Accordi di pace di Dayton, firmati il 21 novembre 1995 sono la base dell’assetto istituzionale bosniaco. Pur avendo posto fine al conflitto armato, concorsero alla creazione di un Paese fragile, sotto costante tutela internazionale. Un controllo esterno che si riassume, appunto, nella figura dell’Alto rappresentante. A Dayton era stato pensato come una carica di natura temporanea, finalizzata all’attuazione degli accordi nella società civile e al consolidamento delle istituzioni democratiche. Tuttavia, non erano stati specificati né il termine di durata né gli obiettivi concreti necessari a decretarne il completamento.L’Alto rappresentante non è solo l’autorità massima per l’interpretazione degli accordi stessi. Gode anche dei poteri giuridici necessari per l’esercizio delle sue funzioni. Il suo ufficio (Ohr) risponde esclusivamente al Peace Implementation Council (Pic), un consorzio internazionale che comprende 55 Paesi e varie agenzie.Ma chi rappresenta l’Alto rappresentante? Qui cominciano le opacità. La figura non rappresenta l’Onu perché non la nomina l’Onu. Non rappresenta l’Ue perché non la nomina l’Ue. Rappresenta una non meglio definita comunità internazionale. In realtà, all’interno degli accordi di pace non viene specificato quale organo debba nominare l’Alto rappresentante. Di fatto, l’organo da cui riceve il mandato è il Consiglio per l’attuazione della pace (Pic), che in teoria comprende anche la Russia.La posizione di Mosca, però, è di totale rottura. La frattura definitiva risale al 2021, quando è stato nominato l’ultimo Alto rappresentante, il tedesco Christian Schmidt che ora ha dato le dimissioni. In un’intervista, Igor Kalabukhov, l’ambasciatore della Federazione russa in Bosnia Erzegovina, ha messo in dubbio il meccanismo di nomina da parte del Pic, sostenendo che la decisione finale spettasse al Consiglio di sicurezza dell’Onu. In risposta, il ministro degli esteri bosniaco, Elmedin Konaković, citando lo stesso punto degli Accordi di Dayton, ha ribadito che l’Alto rappresentante deve essere eletto direttamente dal Pic, senza passare dal Consiglio di Sicurezza [1].Dunque non c’è chiarezza neanche su chi lo deve nominare: il Consiglio per l’attuazione della pace [2] o l’Onu? Quel che è certo è che l’Alto rappresentante non viene eletto dalla popolazione su cui deve vigilare, ma scelto da un organo internazionale creato ad hoc.Ma non è tutto. La questione si fa ancor più controversa a causa dei cosiddetti «poteri di Bonn», assegnati all’Alto rappresentante nel dicembre del 1997. Se già l’architettura di Dayton era ambigua, l’introduzione di queste prerogative speciali ha finito per congelare lo sviluppo democratico del Paese, trasformando un supervisore temporaneo in un plenipotenziario.L’aspetto più problematico riguarda, la validità legale di queste prerogative. I poteri di Bonn sono stati conferiti all’Alto rappresentante dal Consiglio per l’attuazione della pace, che in realtà non disponeva delle competenze per modificarli[3]. Eppure, durante la conferenza di Bonn, gli è stata data la facoltà di intervenire ogni qual volta i partiti locali non riescono o non vogliono prendere una decisione e di rimuovere i pubblici ufficiali che, a suo parere, violano impegni giuridici o in generale gli Accordi di Dayton.Una svolta eccezionale, quella avvenuta – in sordina – a Bonn nel 1997. Le prerogative attribuite all’Alto rappresentante non hanno eguali sullo scacchiere internazionale, perché di fatto derogano ai principi cardine della separazione dei poteri, sui quali si reggono la democrazia e lo stato di diritto sin dai tempi di Montesquieu.Con i poteri di Bonn, quella che era nata come un’istituzione temporanea con un ruolo di mediatore è stata trasformata in un ufficio permanente, dotato di poteri quasi illimitati in ambito sia giuridico sia legislativo, in grado di prendere decVoci narranti: Elisabetta Burba, Giulio Bellotto, Andrea PincinKrisis – Rivista di politica globale iscritta nel Pubblico Registro Stampa n. 21/2024 del Tribunale Ordinario di Milano.Editore e direttrice rresponsabile: Elisabetta BurbaCodice ISSN: 3035-2797